Reforma y construcción
Silencio administrativo: cuando callar no equivale a conceder licencia
Si el ayuntamiento no responde en plazo, la licencia no siempre se entiende concedida. En obra nueva el silencio es negativo, y un derecho contrario al plan no nace nunca.
Si el ayuntamiento no responde a una solicitud de licencia en plazo, no significa que la licencia esté concedida. El silencio administrativo es el efecto jurídico de la falta de respuesta: la regla general otorga el consentimiento, pero para las licencias de obras la ley hace varias excepciones, y la más importante afecta a la obra nueva. Según el art. 188.2 de la ley catalana de urbanismo, el silencio no otorga licencia para las obras de nueva planta que requieren proyecto técnico ni para ninguna actuación contraria al derecho urbanístico. Un proyecto que arranca «por silencio» corre el riesgo de que lo paralicen, y el dinero invertido no tiene ninguna protección.
¿Qué silencio es positivo y cuál negativo?
La regla general la fija la Ley 39/2015: en los procedimientos iniciados a solicitud, el silencio significa consentimiento, salvo que la ley disponga otra cosa (art. 24.1). En materia de suelo la ley dispone otra cosa. La ley estatal del suelo enumera los actos con autorización expresa y silencio negativo (art. 11.4 TRLSRU), pero el Tribunal Constitucional, en la STC 143/2017 (FJ 23), declaró inconstitucional esta norma para la división de terrenos y para la tala en zonas de transformación. Para la obra nueva (edificación según la ley de ordenación de la edificación) la norma se mantuvo, y para otras construcciones y casas prefabricadas rige solo en suelo rústico que no está previsto urbanizar. La ley catalana excluye del silencio positivo la obra nueva con proyecto técnico, los movimientos de tierra, las nuevas construcciones y las casas prefabricadas en suelo no urbanizable y todo lo que infrinja la legalidad urbanística.
| Qué se solicita | Qué ocurre con el silencio |
|---|---|
| Obra nueva con proyecto técnico | Negativo: no hay licencia (art. 188.2.b TRLU; art. 11.4.b TRLSRU) |
| Movimientos de tierra y casas prefabricadas en suelo no urbanizable | Negativo (art. 188.2.a y c) |
| Parcelación y segregación | No figura en la lista catalana de silencio negativo, y el art. 11.4.a TRLSRU quedó anulado en cuanto a la división de terrenos (STC 143/2017). El silencio tampoco da derechos contra el plan: el notario y el registrador piden licencia o declaración de innecesariedad. No cabe apoyarse en el silencio; es una pregunta para el abogado urbanista |
| Reforma con proyecto técnico | Puede ser positivo (art. 188.2), pero no contra el plan ni donde las obras puedan dañar el medio ambiente (art. 24.1 Ley 39/2015) |
| Obras menores sin proyecto técnico | Se tramitan por comunicación previa, no por licencia (art. 187 bis TRLU) |
| Cualquier actuación contra el plan o la ley | No nacen derechos por silencio (art. 11.3 TRLSRU; arts. 5.2 y 188.2.e TRLU) |
¿Qué significa el silencio positivo en la práctica?
Aunque sea posible, no es incondicional. El plazo de resolución lo fija la norma reguladora y, si no lo indica, es de tres meses (art. 21.3 Ley 39/2015). Tras un silencio positivo el ayuntamiento solo puede dictar una resolución confirmatoria (art. 24.3.a), y el propio silencio puede acreditarse con un certificado: el órgano lo expide por sí mismo en los quince días siguientes al vencimiento del plazo, o usted lo solicita en cualquier momento (art. 24.4).
Si el silencio es negativo, solo abre la vía de recurso (art. 24.2), y el ayuntamiento puede responder más tarde y no está obligado a seguir el «sentido del silencio» (art. 24.3.b). Mientras tanto se queda sin licencia.
¿En qué se diferencian la comunicación previa y la declaración responsable?
No son silencio, sino otro mecanismo. Las obras sin proyecto técnico se tramitan por comunicación previa: usted las comunica y el ayuntamiento comprueba después (art. 187 bis TRLU). Para la apertura de establecimientos de bajo riesgo (no para construir una vivienda), la ley catalana 16/2015 sitúa la declaración responsable o la comunicación previa como base del régimen y dice que habilitan de inmediato para iniciar la actividad bajo responsabilidad del titular, y que la administración comprueba después (art. 13.3 Ley 16/2015). La declaración debe afirmar expresamente que la actividad se ajusta al régimen urbanístico del suelo (art. 13.2).
¿Cuánto cuesta el error? Ejemplo didáctico
Ejemplo didáctico, no una previsión. Supuestos: proyecto de vivienda nueva, licencia solicitada, plazo del ayuntamiento de tres meses y, el día 92, sin respuesta. El inversor contrata a un constructor e inicia obras por valor de 180 000 € en dos meses.
| Partida | Importe y consecuencias |
|---|---|
| Obras hasta la paralización | 180 000 € |
| Si el silencio es negativo | no hay licencia, las obras avanzan sin derecho |
| Qué hace el ayuntamiento | puede suspender las obras e iniciar un procedimiento por infracción |
| Importe de las sanciones | no incluido en el cálculo, lo determina la resolución del ayuntamiento |
La alternativa razonable: esperar la resolución expresa o solicitar el certificado cuando el silencio sea positivo. Qué caso es el suyo lo decide el abogado a partir del texto de la ley y del acto municipal.
¿A quién no le sirve esta regla?
A quien da por universal el plazo de «tres meses»: depende del acto. A quien planea una villa nueva o una ampliación «por silencio»: para las obras de nueva planta con proyecto técnico está cerrado. Y a quien tiene un proyecto contrario al plan: ahí el silencio no funciona, sea cual sea el plazo. El procedimiento para obtener el permiso se analiza en el artículo cómo obtener una licencia de obras en Cataluña, y los plazos y el riesgo de retrasos, en los artículos sobre el plazo medio de las licencias y el riesgo de retraso de los permisos. Si el proyecto está en un solar, empiece por la página de suelo.
Preguntas frecuentes
Si el ayuntamiento no responde en tres meses, ¿se entiende concedida la licencia?
No siempre. Tres meses es el plazo general si la norma reguladora no fija otro, y el efecto del silencio depende del tipo de obra. Para la obra nueva con proyecto técnico el silencio es negativo y no hay licencia.
¿Se puede obtener una licencia por silencio contra el plan?
No. Tanto la ley estatal como la catalana dicen expresamente que, contra el derecho urbanístico y el plan, no nacen derechos por silencio.
¿Cómo se acredita el silencio positivo?
Solicitando un certificado al órgano que debía resolver. La ley obliga a expedirlo en los quince días siguientes al vencimiento del plazo, y también puede pedirse más tarde.
¿Qué hacer ante un silencio negativo?
Solo abre la vía de recurso, y el ayuntamiento puede responder más tarde en cualquier sentido. El abogado determina los pasos según el plazo y el acto.
¿Hace falta licencia para las obras menores?
Según la ley catalana, las obras sin proyecto técnico se tramitan por comunicación previa, no por licencia. Qué se considera obra menor depende del proyecto conforme a la ley de ordenación de la edificación y de la decisión del ayuntamiento.
